土地使用權(quán)出讓金是政府將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，并向受讓人收取的政府放棄若干年土地使用權(quán)的的全部貨幣或其他物品及權(quán)利折合成貨幣的補(bǔ)償。

簡(jiǎn)   介

國(guó)有土地使用權(quán)出讓金又叫國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，簡(jiǎn)稱土地出讓收入或土地出讓金，是政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，包括受讓人支付的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用和土地出讓收益等。

具體范圍

土地價(jià)款的具體范圍包括：

1、以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌和協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)所確定的總成交價(jià)款；

2、轉(zhuǎn)讓劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)或依法利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性建設(shè)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；

3、變現(xiàn)處置抵押劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；

4、轉(zhuǎn)讓房改房、經(jīng)濟(jì)適用住房按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；

5、改變出讓國(guó)有土地使用權(quán)的土地用途、容積率等土地使用條件應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款，以及其他和國(guó)有土地使用權(quán)出讓或變更有關(guān)的收入等。

按照土地出讓合同規(guī)定依法向受讓人收取的定金、保證金和預(yù)付款，在土地出讓合同生效后可以抵作土地價(jià)款。

國(guó)土資源管理部門(mén)依法出租國(guó)有土地向承租者收取的土地租金收入；出租劃撥土地上的房屋應(yīng)當(dāng)上繳的土地收益；土地使用者以劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)，依法向市、縣人民政府繳納的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用（不含征地管理費(fèi)），一并納入土地出讓收入管理。

理論基礎(chǔ)

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)由權(quán)能和利益兩部分構(gòu)成。土地所有權(quán)、土地市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地使用權(quán)三項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)容，這“三權(quán)”的分離組合形成了不同的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而不同的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)又會(huì)形成相應(yīng)的土地利益分配格局。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的特點(diǎn)是，一方面土地所有權(quán)高度集中而缺乏明確的人格化代表，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源無(wú)序配置；另一方面，土地使用權(quán)分屬于不同的利益主體，權(quán)責(zé)利不對(duì)稱，加深了農(nóng)村土地所有權(quán)的虛化。土地產(chǎn)權(quán)理論為出讓金的存在提供了理論依據(jù)，用地單位使用國(guó)有土地必須向國(guó)家交納土地使用權(quán)出讓金。土地產(chǎn)權(quán)理論要求出讓金必須是土地市場(chǎng)價(jià)格，以體現(xiàn)和反映土地使用權(quán)的價(jià)值，并符合市場(chǎng)供求規(guī)律，充分體現(xiàn)和保障國(guó)家作為土地所有者的權(quán)益，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。因此，土地產(chǎn)權(quán)理論是土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論，出讓金產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)交易的結(jié)果。

作用和意義

土地出讓金，作為一種土地收益，在調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)供求、建立土地儲(chǔ)備制度、充實(shí)政府財(cái)政收入、增強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)調(diào)控能力等方面，發(fā)揮了積極作用，但是由于我國(guó)土地出讓金管理存在諸多問(wèn)題，使得其作用受到一定的限制，也一定程度上誘發(fā)了其他深層次矛盾。

土地使用權(quán)出讓金的確定有三個(gè)過(guò)程：第一是估價(jià)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，政府選擇有土地估價(jià)資格的中介機(jī)構(gòu)對(duì)擬出讓的土地進(jìn)行地價(jià)評(píng)估。第二是確定出讓底價(jià)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，政府根據(jù)其產(chǎn)業(yè)政策和其他有關(guān)政策，對(duì)土地估價(jià)結(jié)果進(jìn)行修訂，形成出讓底價(jià)。出讓底價(jià)的作用在于政府出讓土地使用權(quán)時(shí)，如果有意受讓人的出價(jià)低于出讓低價(jià)，政府將不予出讓土地使用權(quán)。第三是批準(zhǔn)過(guò)程。由于我國(guó)各級(jí)政府對(duì)出讓土地使用權(quán)有不同的審批權(quán)限，所以，有的出讓土地的出讓價(jià)是下級(jí)政府與受讓方商定的，但最后的確定權(quán)在有批準(zhǔn)權(quán)的上級(jí)政府。

使用范圍

（一）征地和拆遷補(bǔ)償支出。包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)。

（二）土地開(kāi)發(fā)支出。包括前期土地開(kāi)發(fā)性支出以及按照財(cái)政部門(mén)規(guī)定與前期土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的費(fèi)用等。

（三）支農(nóng)支出。包括計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。

（四）城市建設(shè)支出。包括完善國(guó)有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)支出以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。

（五）其他支出。包括土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、計(jì)提國(guó)有土地收益基金、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、支付破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)職工安置費(fèi)支出等。

土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，切實(shí)保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。土地出讓收入的使用要重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，要重點(diǎn)安排農(nóng)村飲水、沼氣、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，逐步改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件和居住環(huán)境，努力提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平。土地前期開(kāi)發(fā)要積極引入市場(chǎng)機(jī)制、嚴(yán)格控制支出，通過(guò)政府采購(gòu)招投標(biāo)方式選擇評(píng)估、拆遷、工程施工、監(jiān)理等單位，努力降低開(kāi)發(fā)成本。城市建設(shè)支出和其他支出要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。編制政府采購(gòu)預(yù)算的，應(yīng)嚴(yán)格按照政府采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

為加強(qiáng)土地調(diào)控，由財(cái)政部門(mén)從繳入地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用于建立國(guó)有土地收益基金，實(shí)行分賬核算，具體比例由省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府確定，并報(bào)送財(cái)政部和國(guó)土資源部備案。國(guó)有土地收益基金主要用于土地收購(gòu)儲(chǔ)備。

我國(guó)土地出讓金管理存在的主要問(wèn)題。

自1987年我國(guó)出現(xiàn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓金（以下簡(jiǎn)稱出讓金）這一新的土地使用收費(fèi)方式以來(lái)，土地出讓金制度逐漸確立，盤(pán)活了全國(guó)的土地資源，給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。與此同時(shí)，隨著出讓金收入規(guī)模的日益增大，及其在地方政府預(yù)算外收入中所占比重的增加，出讓金存在的問(wèn)題也越發(fā)凸現(xiàn)出來(lái)。

1.出讓金帶來(lái)的豐厚財(cái)政收入，誘發(fā)了地方政府的短期行為

大量賣(mài)地和圈地，一次性收取40－70年的出讓金，為地方政府充實(shí)財(cái)政收入提供了機(jī)會(huì)，現(xiàn)屆地方政府就可能運(yùn)用各種手段擴(kuò)大土地批租量，獲得短期高額收益，這將使以后各屆政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)收益共享。這種“寅吃卯糧”的做法，既有悖于“代際公平性”，又有損于土地資源使用的有效性。

2.出讓金收益分配機(jī)制不合理，影響土地出讓整體效益

用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法低價(jià)征地，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法高價(jià)出讓?zhuān)陀^上形成了多占地多得益的機(jī)制，既誘發(fā)了地方政府批地賣(mài)地的沖動(dòng)，又為“尋租”提供了條件。土地資本巨額增值收益，大部分被開(kāi)發(fā)商和地方政府所獲取，而被征地農(nóng)民只能得到低額的補(bǔ)償費(fèi)，遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)農(nóng)民的權(quán)益損失，這使得農(nóng)民與地方政府因征地補(bǔ)償問(wèn)題而矛盾突出。另一方面，地方政府所得的那部分出讓金主要用于城市開(kāi)發(fā)和土地開(kāi)發(fā)，出讓金分配向城市傾斜，城市的工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展，而農(nóng)村卻出現(xiàn)了大量就業(yè)無(wú)門(mén)、社保無(wú)份的失地農(nóng)民,農(nóng)村建設(shè)也嚴(yán)重缺乏資金投入。在工業(yè)化和城市化過(guò)程中，農(nóng)民并沒(méi)有充分分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果，城鄉(xiāng)二元分割的體制裂痕在繼續(xù)擴(kuò)大。

3.土地出讓金制度不完善，易引發(fā)出讓金流失和官員尋租

土地要素的非完全市場(chǎng)化使政府在征地供地過(guò)程中居于主導(dǎo)地位，而征收的出讓金又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，導(dǎo)致一些地方政府違法違規(guī)出讓土地，擅自減免出讓金等，使出讓金大量流失。與之相對(duì)應(yīng)的是官員尋租和腐敗現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。現(xiàn)有的土地出讓金制度為政府官員的尋租活動(dòng)提供了巨大利益空間和權(quán)力發(fā)揮作用的活動(dòng)空間，涉及土地的腐敗案件數(shù)量多，涉及金額大，涉案人員職務(wù)高，而且容易發(fā)生窩案、串案。

土地出讓金的分類(lèi)與計(jì)算

土地出讓金根據(jù)批租地塊的條件，可以分為以下兩種：一種是“熟地價(jià)”，即提供“七通一平”的地塊，出讓金包括土地使用費(fèi)和開(kāi)發(fā)費(fèi)；另一種是“毛地”或“生地”價(jià)，即未完成“七通一平”的地塊，出讓金僅為土地有償使用的部分，投資者需自行或委托開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行受讓土地的開(kāi)發(fā)工作。例如上海北京東路71號(hào)地塊面積為2.38 萬(wàn)平方米，有20多家單位和1000多戶居民，新加坡長(zhǎng)立國(guó)際開(kāi)發(fā)公司與上海黃浦資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司以460萬(wàn)美元的毛地價(jià)獲得50年的使用權(quán)，并投資5300 萬(wàn)美元。舊區(qū)的動(dòng)遷和市政配套費(fèi)用一般要占到熟地總價(jià)的50-70%左右。

土地出讓金又可分為地面價(jià)與樓面價(jià)兩種計(jì)算方法，地面價(jià)為每平方米土地的單價(jià)，即以出讓金總額除以土地總面積；樓面價(jià)為攤到每平方米建筑面積的地價(jià)，即以出讓金總額除以規(guī)劃允許建造的總建筑面積。投資者往往以樓面價(jià)來(lái)計(jì)算投資效益。因?yàn)榈孛鎯r(jià)不能反映出土地成本的高低，只有把地價(jià)分?jǐn)偟矫科椒浇ㄖ娣e上去核算，才有可比性，也易于估算投資成本，進(jìn)行估算投資效益。一般認(rèn)為建高層可攤屬地價(jià)，實(shí)際上并非如此。因?yàn)橥恋爻鲎尳鹗前唇ㄖ娣e計(jì)收的。

土地出讓金的支付方式，如果是外商投資或中資企業(yè)開(kāi)發(fā)外銷(xiāo)房的，要以外匯支付，如是中資企業(yè)開(kāi)發(fā)內(nèi)銷(xiāo)房或外資企業(yè)開(kāi)發(fā)內(nèi)銷(xiāo)房的，可以人民幣支付。也有的實(shí)物支付的方式，如投資者得到一塊土地，以建造一座立交橋、一條道路或一個(gè)停車(chē)庫(kù)等建筑物來(lái)償還地價(jià)。